梁凤云

（最高人民法院行政审判庭副庭长）

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）是在党的十九大胜利召开之际，最高人民法院通过的又一部诉讼法的基本司法解释，是对以往司法解释、司法批复、司法政策的一次全面总结、汇总，实现了若干重大制度创新，主要内容包括：

 一、明确不可诉行为范围，确保行政救济实效

 为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为：

一是不对外发生效力的行为不可诉。即，行政机关作出的不对外发生法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二是过程行为不可诉。即，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及行政机关作出的可行性研究报告和相关批复也不可诉。三是准司法行为不可诉。即，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，该行为具有司法性的特征，不具有可诉性，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。四是内部层级监督行为不可诉。即，行政机关基于内部层级监督职责作出的行为，因缺乏对外发生法律效果的要件，不属于人民法院行政诉讼受案范围。五是信访答复行为不可诉。即，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此也不具有可诉性。

二、准确认定当事人资格，强化诉讼实际效能

《行诉解释》对于行政诉讼原告、被告和第三人的具体标准和情形作了细化规定。主要为： 

一是明确投诉举报者的原告资格。即为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，防止缺乏诉讼利益的主体进入行政诉讼。

二是明确债权人原则上没有原告资格。债权人的民事权益应当通过民事诉讼途径予以实现，但是，行政机关在作出行政行为时应当考虑债权人利益的，构成行政裁量因素，应当赋予其原告资格。因此，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

三是明确出资人和设立人的原告资格。根据我国《民法总则》《行诉解释》规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。 

四是明确业委会和业主的原告资格。司法实践中，对于共有权益的保障，存在不一致的做法。《行诉解释》规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，为了维护业主共有利益，采取“单过半”方式，即专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

五是明确开发区管委会等被告资格。《行政诉讼法》对于被告资格采取了行政机关和法律、法规、规章授权组织两种方式，对于开发区管理委员会这种经批准成立的行政主体，没有明确其被告资格。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。 

六是明确公务组织的被告资格。《行诉解释》对法律、法规、规章授权组织的具体情形作了列举式规定。在司法实践中，比较常见的是村委会、居委会、事业单位、行业协会等的被告资格。《行诉解释》规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。

三、细化行政诉讼证据规则，确保案件事实客观

《行政诉讼法》规定的证据规则与刑事、民事诉讼证据规则存在极大差别，具有自身特殊的规则。《行诉解释》根据《行政诉讼法》的规定，作了细化。主要有以下几点：

一是明确非法证据排除规则的具体适用情形。即有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第四十三条第三款规定的“以非法手段取得的证据”：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。

二是增设到庭询问规则。为了进一步查证案件的事实，保证公正审理行政案件，《行诉解释》规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。  

三是增设责令提交证据和证据妨害规则。为了进一步强化行政机关的证据意识，平衡当事人的举证能力，《行诉解释》规定，原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照《行政诉讼法》第五十九条规定处理。

四是细化赔偿补偿案件举证规则。对于行政机关证据妨害的，采取举证责任倒置方式。《行诉解释》明确，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。强化行政机关对于财产的鉴定意识。《行诉解释》规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。《行诉解释》明确了法院对于财产损失的酌处权力，即当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。

四、规范当事人诉讼行为，维护行政审判权威

在这方面，《行诉解释》主要作了如下明确：一是规范起诉期限制度。《行诉解释》明确了不作为起诉期限。即公民、法人或者其他组织依照《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。关于行政机关未履行教示义务时的起诉期限的问题，《行诉解释》沿用了《若干解释》较长起诉期限的规定，同时考虑到《行政诉讼法》规定了较长的起诉期限，因此将原有的“二年”修改为“一年”。对于不作为行为不适用该款规定。此外，针对无效行政行为的起诉期限，考虑到无效行政行为是实体性规定，按照“实体从旧”的原则，《行诉解释》明确了只有2015年5月1日之后作出的无效行政行为才不受起诉期限的限制。

二是依法规范滥用回避申请权的行为。《行诉解释》规定，对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。 

三是规范拒绝陈述行为。《行诉解释》规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。

五、坚持复议双被告制度，强化行政复议监督效能

为了强化行政复议机关的对下监督职责，《行政诉讼法》规定了复议机关作共同被告制度。《行诉解释》对此作了进一步细化规定，主要包括： 

一是明确“维持原行政行为”的含义。即复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但并未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。

二是明确“改变原行政行为”的含义。《行诉解释》规定，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。同时，《行诉解释》明确，复议机关确认原行政行为无效，视为改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法的除外（即视为维持）。

三是明确举证责任。即在复议机关作共同被告的情况下，应当由作出原行政行为的行政机关和作出维持决定的复议机关承担举证责任。在具体的举证行为方面，“可以由其中一个机关实施举证行为”。这就意味着，可以由作出原行政行为机关实施举证行为，也可以由复议机关实施举证行为。从逻辑上推理，也包括由两个机关共同实施举证行为。此外，为了促进行政复议机关勇于纠错，《行诉解释》规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。这与一般行政行为案件中奉行的“先取证后裁决”规则有所区别。

四是明确复议机关为共同被告时的级别管辖。对于复议机关和原行政行为为共同被告的行政案件，应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

六、推进负责人出庭应诉，促进纠纷实质化解

《行政诉讼法》规定了行政机关负责人出庭应诉制度，即被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《行诉解释》作了进一步规定，主要有：

一是适度扩大负责人范围。即行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。对于地方人民政府作为被告的，地方人民政府的秘书长、副秘书长和政府法制部门负责人，可以作为负责人出庭应诉。法律规定行政机关负责人出庭应诉，鼓励正职负责人出庭应诉，但是正职负责人由于工作等原因确实无法出庭而指派副职领导人出庭应诉的，也符合《行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的要求。行政机关负责人出庭应诉的，应当在裁判文书首部予以列明。名称为“参加诉讼行政机关负责人”的行政机关负责人出庭应诉的，应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务证明的材料。

二是明确“应当出庭”情形。为了保证负责人出庭应诉制度落地生根，《行诉解释》明确了行政机关负责人应当出庭应诉的情形，主要包括：涉及重大公共利益；社会高度关注；可能引发群体性事件等案件；人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。 

三是明确“不能出庭”的具体情形。包括不可抗力或者其他不能控制的正当事由。不可抗力即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。例如自然灾害、战争等。客观上不能控制的其他正当事由如遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当事由。是否属于正当事由，则为人民法院的裁量范围。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。情况说明由法院依职权进行审查并作出结论，但不作为证据交由当事人进行质证。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

四是工作人员出庭最低要求。《行政诉讼法》规定，行政机关负责人不能出庭的，“应当委托行政机关相应的工作人员”。这里的“应当委托”，是指行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。这里的“相应的工作人员”是指该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。

五是明确不出庭应诉的法律后果和惩戒条款。行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照《行政诉讼法》第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。

七、依法审查规范性文件，促进行为源头治理

《行政诉讼法》规定了对于“红头文件”，即规范性文件的一并审查制度。即公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《行诉解释》进一步明确了审查的程序、内容、方式等问题。主要有：

一是一并审查规范性文件的程序问题。《行诉解释》规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

二是人民法院对规范性文件的审查是条款审查、个案审查和客观审查。人民法院对行政行为所适用的具体条款进行合法性审查；审查结论只适用于本案；对规范性文件的审查是一种客观性审查，一般没有质辩程序。

三是关于规范性文件审查的管辖法院问题。公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。并不按照制定机关确定管辖级别。

四是关于行政机关提供相应证据的权利。《行诉解释》规定，行政机关（包括被告和制定机关）可以提供相应证据，但该权利不属于诉讼保障的权利。行政机关（包括被告和制定机关）未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不影响人民法院对规范性文件进行审查。 

五是关于制定机关是否出庭进行说明和人民法院是否告知的问题。《行诉解释》明确，人民法院可以决定是否听取制定机关的意见。人民法院在对规范性文件进行审查的过程中，可以听取规范性文件制定机关的意见。必要时，也可以要求制定机关提供相关说明材料。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。

六是规范性文件不合法的处理方式。《行诉解释》规定，规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。对于规范性文件审查后的处理问题，《行诉解释》明确，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。

此外，《行诉解释》对于行政协议案件的审理和行政公益诉讼制度没有进一步规定，这两个问题已经或者将有单行的司法解释予以明确。对于行政协议案件的审理，可以参照2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中有关行政协议部分的规定；对于行政公益诉讼，应当适用《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。