推进不动产统一登记进程中，各地遇到较多、反映比较强烈的是房产管理部门要求保留存量房买卖合同网签备案。由于不动产登记不以存量房买卖合同网签备案为前置要件，部分地区申请人不做备案，房产管理部门无法收取房产交易服务费，甚至上升到国有资产流失的高度。本文试图结合工作实践，从现行法规和法理上分析存量房买卖合同网签备案在不动产统一登记背景下的定位和空间。

一、存量房买卖合同网签备案的由来

存量房买卖合同网签备案正式见于国务院文件是《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）（以下简称国务院通知），“进一步建立健全新建商品房、存量房买卖合同网上备案制度。”这里的措辞是网上备案，房产管理部门一般认为与网签备案同义，是网签备案最高级别的效力依据。住房城乡建设部办公厅2015年印发的《房屋买卖与产权管理工作导则》（以下简称工作导则）规定了存量房转让合同网签的两种情形：存量房通过房地产经纪机构成交的，由买卖双方委托房地产经纪机构申请办理存量房转让合同网签，网签前要进行房源核验与购房资格审核；合同网签，生成存量房转让合同网签信息表；将存量房转让合同网签相关信息记载至楼盘表中。存量房自行成交的，由买卖双方直接到房产管理部门（房产买卖中心）网签窗口，先进行房源核验与购房资格审核；完成合同网签，生成存量房转让合同网签信息表，并将存量房转让合同网签相关信息记载至楼盘表中。《国土资源部 住房城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋买卖管理衔接的指导意见》（国土资发[2015]90号）（以下简称指导意见）要求，各级房产管理部门要做好房屋买卖合同网签备案等买卖监管具体工作。房产管理部门据此认为存量房买卖合同网签备案已经具备法律依据，且得到国土资源部的认可，应作为不动产登记的前置条件纳入存量房转移登记申请要件。

二、存量房买卖合同网签备案的做法

各地做法大同小异，以福州为例，通过中介达成房屋买卖的，由中介使用数字CA—KEY，通过网络远程登录福州市存量房买卖服务平台，扫描上传委托协议，房屋信息，填报买卖双方信息并打印网上签约备案的合同，由买卖双方签字；自行达成的由买卖双方共同到房产管理部门网签备案窗口，提交身份证、产权证、二手房“手拉手”网签承诺书，房产管理部门填报买卖双方信息并打印网上签约备案的合同，由买卖双方签字。存量房买卖合同网签备案时由系统自动验核需房源信息，有的地方还在此环节对购房人购房资格进行审核。

存量房买卖合同网签备案作为房产交易监管的一项措施，一般认为有以下作用：

一是公示买卖状态，维护买卖安全。存量房买卖合同网签后将实时记载于楼盘表，并同时公布于外网，任何人都可以在互联网上查询到该房产的状态，有助于购房人买房前事先了解房产状态，防止一房二卖。购房人还可以在网签时查询房子是否存在法院查封，民间抵押，债权纠纷登记等限制买卖的因素，维护交易安全。

二是起到调控房地产市场的功能。工作导则要求存量房买卖合同网签前要进行购房资格审核，贯彻国家和地方政府出台的限购政策，对户口、纳税证明、社保、贷款记录、名下房产等进行审核，确定申请人是否满足购房条件。

三是用于确定购房时间，适用房地产调控政策。由于房地产限购限贷政策的出台都要遵循不溯及既往原则，以政策出台后的某个时间作为实行起点，若按照个人购房合同时间来确定是否适用，很容易导致各种规避行为。若以双方到不动产登记机构登记的时间来算，又有些失之公平，因为个人购房合同签订后，大部分都需要向银行贷款，涉及房产的解押、抵押等，期间花费时间至少要1个月。当事人签订存量房买卖合同一个月后发现被限制购房资格或贷款资格，则过于限制其权利，容易引起法律纠纷。因此各地较多以网签备案时间作为节点。

四、存量房买卖合同网签备案的不足

存量房买卖合同网签备案制度设计初衷应该说是很有意义的，对保护购房人权益，防止购房纠纷起到作用，但是存在几个方面的不足：

一是法律依据不足。无论是国务院通知还是工作导则、指导意见，都不是足以将其作为必须备案的法律依据，更别提说是作为不动产登记的前置要件了。在房产管理和房屋登记为同一机构时期，网签备案作为房屋登记窗口的一个部分，房产登记和交易机构可以强制要求登记申请人必须办理存量房买卖合同网签备案才能办理房屋登记。但在交易管理和不动产登记机构分立的情况下，如果要求申请人先进行网签备案再申请登记，容易引起申请人的不满，甚至有诉讼风险。如果引发行政诉讼，不动产登记机构的胜算很低，也不符合国家简政放权的要求。住建部也意识到这个问题，目前正在进行《不动产买卖监管条例》的立法，拟规定存量房买卖合同备案制度。但是在该条例出台之前，将存量房买卖合同备案强制作为不动产登记的前置要件还是具备很大法律风险的。

二是法律效力不明。存量房买卖合同备案制度不仅法律依据上先天不足，在制度架构上也失之粗泛，缺乏明确的内涵。至今没有规定对其法律效力进行明确。国务院通知仅将之作为备案制度，原则上备案是为了行政管理的目的，只有对内的效力，不会影响行为的法律效力。工作导则只是从行政管理的角度提到了具体的程序，对其法律效力付之阙如。最高法院《全国民事审判工作会议纪要(2015年)》（以下简称最高院纪要）提出，在审理一房数卖案件纠纷时，如果数份合同均为有效且各买受人均要求履行合同，一般应按照已经办理房屋所有权变更登记、合法占有房屋以及买卖合同成立先后等顺序确定权利保护顺位。对于买卖合同的成立时间，应综合合同在主管机关的备案时间、合同载明的签订时间以及其他证据证明的合同签订时间等因素进行确定。存量房买卖合同备案尚且不能当然对抗成立时间在先的合同债权。从法理上说，存量房买卖合同备案没有物权效力，不会发生物权变动的效果。由于物权优先于债权，债权平等，如果存量房买卖合同备案不能对备案的债权赋予优先于其他债权的效力，则其在保护买卖安全上只起到一个公示的作用，法律效力微乎其微，为了维持这一制度耗费的行政资源和社会成本的合理性就值得怀疑。

三是对买卖安全的保护力度不足。在房价上行期间，卖房人办理了存量房买卖合同网签备案后单方撤销的情况屡见不鲜。部分卖房人与买受人虽办理了房屋网签合同，但尚未办理房产过户手续，为谋求更高的买卖价格，通过中介机构单方撤销网签，拒绝原房屋买卖合同的履行。而房屋买受人往往是在多次催促卖房人履行房屋买卖合同遭拒后，才得知原网签已被撤销的事实。此时二手房房价的不断上涨，使得买受人无法再以同等价格购置同类条件的房产。且部分二手房买受人已支付一定的预付款，自身合法利益遭受严重的损失，只能诉至法院。有法院对此现象提出批评建议。

四是网签申报错误现象时有发生。实践中，因中介公司在网签时疏忽大意，如买卖房屋的房号录入与房屋所有权证不一致、买卖双方姓名错误等，都会造成房屋买卖合同难以顺利履行，带来买卖双方的买卖合同纠纷、卖方或买方与中介公司之间的委托合同纠纷，从而引发连锁诉讼。