一、基本案情

2013年6月17日，苏家屯区民政局作出第14-118号《关于取消享受农村低保待遇的通知》（以下简称118号通知），取消胡孝国的农村低保资格。同年7月，胡孝国知道118号通知取消其低保待遇的内容。为此，胡孝国多次到有关部门信访。2015年7月22日，胡孝国向苏家屯区政府提出行政复议申请，请求撤销118号通知。2015年7月23日，苏家屯区政府作出沈苏政复不受（2015）03号《行政复议不予受理决定书》（以下简称3号复议决定），以胡孝国的申请超过法定期限为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定，决定不予受理其复议申请。2015年7月31日，胡孝国提起本案行政诉讼，请求撤销3号复议决定，恢复低保待遇，补发低保金。

沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第390号行政判决认为，苏家屯区政府认定胡孝国超过复议期限，事实清楚证据确凿，决定不予受理，适用法律正确，程序合法。胡孝国对复议超期问题无异议，亦未举证说明超过复议期限的正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡孝国的诉讼请求。胡孝国不服，提起上诉。

辽宁省高级人民法院（2016）辽行终126号行政判决认为，胡孝国请求判令撤销3号复议决定，恢复其低保待遇，补发低保金，系针对苏家屯区民政局作出的118号通知，与本案被诉的3号复议决定不予受理行为，属于两个不同的法律关系，该诉请不属于本案审查范围。胡孝国主张，申请未超过法定复议申请期限，而胡孝国最迟于2013年7月已经知道118号通知的内容，2015年7月22日申请行政复议，苏家屯区政府认为其申请超过法定申请期限，决定不予受理，不违反法律规定。胡孝国诉称，多次上访。但未提供证据证明其超期申请行政复议具有法律规定的正当事由。胡孝国主张，一审未追加苏家屯区民政局为第三人错误。而胡孝国本次起诉的是苏家屯区政府不受理复议申请的决定，未将苏家屯区民政局列为第三人，不违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

胡孝国申请再审称：1、十里河镇政府与胡孝国达成协议，给其3000元的低保待遇，后取消，是严重违约、严重侵权的行为。2、胡孝国一直不服，多次到有关部门信访，要求解决问题，没有超过复议期限。3、一审未追加苏家屯区民政局为第三人，二审拒绝纠错，程序违法。请求撤销一、二审判决，并恢复其低保待遇。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请。国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不超过2年。本案中,胡孝国自称在2013年7月已经知道被申请复议的118号通知关于取消其低保待遇的内容，2015年7月22日向苏家屯区政府申请行政复议，其申请超过行政复议法规定的60日申请期限。即便参照国法（2014）40号行政解释第六条规定，苏家屯区民政局作出118号通知未告知申请行政复议的权利、行政复议机关和申请复议的期限，适用2年复议申请期限，2013年7月胡孝国已经知道118号通知的内容，2015年7月22日申请行政复议，也已经超过2年的申请期限。3号复议决定对胡孝国的复议申请不予受理，事实清楚，适用法律正确，一、二审判决驳回胡孝国的诉讼请求，并无不当。胡孝国主张，多次、不间断到有关部门信访要求解决问题，没有超过起诉期限。参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于申请人自身的原因超过复议申请期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。其中“不属于申请人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的时间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定行政复议途径解决争议耽误复议期限的情形，不属于可以参照第四十三条规定应予扣除的期间。胡孝国的该项主张，没有事实和法律根据，本院不予支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十一条第一款规定，原审判决遗漏必须参加诉讼的当事人，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。行政诉讼中，利害关系人是否作为第三人参加诉讼，属于人民法院的裁量权。只有必须参加诉讼的第三人未被通知参加诉讼活动的，违反程序正当原则，才会导致审判程序违法被发回重审。所谓必须参加诉讼的第三人，主要应当是指裁判结果直接减少第三人权益或者增加第三人义务的情形。本案中，苏家屯区政府以胡孝国申请复议超过法定期限为由，作出3号复议决定，对胡孝国的复议申请不予受理，审理和裁判的结果，最多就是判决撤销3号复议决定，判令苏家屯区政府受理胡孝国的复议申请，不可能直接对苏家屯区民政局的权利义务作出裁判。因此，苏家屯区民政局在本案中不属于必须参加诉讼的第三人。鉴于此，胡孝国主张苏家屯区民政局未作为第三人参加诉讼程序违法，理由不能成立。胡孝国还主张十里河镇政府与胡孝国达成协议，给其3000元的低保待遇后又取消，违约、侵权。但是，苏家屯区民政局取消其低保待遇是否合法问题，属于118号通知的实体审理问题，本案被诉行政行为是苏家屯区政府作出的3号复议决定，不涉及118号通知的实体审理问题，其该项主张不属于本案的审理范围。以此为由申请再审，本院亦不予支持。

综上，胡孝国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回再审申请人胡孝国的再审申请。

二、案件分析

1.国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理。

2.参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于申请人自身的原因超过复议申请期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。其中“不属于申请人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的时间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定行政复议途径解决争议耽误复议期限的情形，不属于可以参照第四十三条规定应予扣除的期间。

3. 行政诉讼中，利害关系人是否作为第三人参加诉讼，属于人民法院的裁量权。只有必须参加诉讼的第三人未被通知参加诉讼活动的，违反程序正当原则，才会导致审判程序违法被发回重审。所谓必须参加诉讼的第三人，主要应当是指裁判结果直接减少第三人权益或者增加第三人义务的情形。